بودجه‌ریزی عملیاتی و تاثیر آن بر بودجه آموزش‌ و‌ پرورش نگاهی به بودجه 97
 
بودجه‌ریزی عملیاتی و تاثیر آن بر بودجه آموزش‌و‌پرورش
حسین طاهری‌فرد
رئیس سازمان برنامه‌و‌بودجه با بیان اینکه جمع‌بندی‌های نهایی بودجه سال ۹۷ کل کشور در دولت در حال انجام است، گفت: بودجه سال ۹۷ کل کشور بر مبنای عملکرد دستگاه‌های اجرایی تدوین شده و لایحه بودجه سال ۹۷ کل کشور ۱۵ آذر سال جاری به مجلس ارائه می‌شود. به گفته محمدباقر نوبخت، بودجه‌نویسی سال آینده به صورت متمرکز خواهد بود و در بودجه سال ۹۷ کل کشور «برون‌سپاری‌ها و کاهش بودجه جاری کشور» در دستور کار قرار گرفته است.
مطابق بخشنامه بودجه سال 1397، کلیه دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری مکلفند در چارچوب خط‌‌ مشی‌ها و سیاست‌های مندرج در این بخشنامه و ضوابط مالی، دستورالعمل‌های بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، بودجه پیشنهادی خود را به سازمان برنامه‌و‌بودجه کشور ارائه نمایند.
طبق بند پ ماده ۷ قانون برنامه ششم، دولت موظف است از سال اول اجرای قانون برنامه، سالانه اعتبارات بیست‌درصد ٢۰ % دستگاه‌های اجرایی مندرج در قوانین بودجه سنواتی را به‌صورت بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد بودجه‌ریزی عملیاتی تنظیم نمایند و دستگاه‌های اجرایی که حداقل بیست‌درصد از فعالیت‌های خود را به روش بهای تمام شده هزینه‌یابی نکرده باشند، از افزایش اعتبارات هزینه‌ای نسبت به سال ١٣٩۶ برخوردار نمی‌شوند.
بر اساس تعریف صندوق‌بین‌المللی پول IMF ، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد عبارت است از: «روش‌ها و ساز و کارهایی که ارتباط بین اعتبارات تخصیص یافته به دستگاه‌های اجرایی را با خروجی‌ها و پیامدهای آنها از طریق بکارگیری اطلاعات عملکردی در تخصیص منابع تقویت می‌سازد.» از آنجایی که «وزارت آموزش‌و‌پرورش» مشمول دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری می‌باشد باید دید بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد چه تاثیری بر بودجه پیشنهادی سال 1397 آموزش‌و‌پرورش داشته و باعث کاهش کسری بودجه این وزارتخانه خواهد شد یا نه؟
یکی از شاخص‌های توسعه‌یافتگی کشورها، هزینه‌هایی است که صرف آموزش‌و‌پرورش می‌کنند. کشورهای موفق در زمینه آموزش‌و‌پرورش سهم بالاتری از تولید ناخالص داخلی GDP را به آموزش‌و‌پرورش اختصاص می‌دهند‌. بودجه آموزش‌و‌پرورش در هر کشور نشان دهنده اهمیتی است که دولت‌مردان به بخش آموزش می‌دهند. همه دولت‌ها به دلیل با اهمیت بودن بحث آموزش‌و‌پرورش در توسعه و رشد کشور در همه زمینه‌ها، از محل تولید ناخالص داخلی سهمی را برای آموزش‌و‌پرورش در نظر می‌گیرند و این سهم در کشورهای مختلف یکسان نیست. طبق گزارشات یونسکو UNESCO ، میانگین جهانی سهم آموزش‌و‌پرورش کشور‌ها از تولید ناخالص داخلی، حدود پنج درصد 5% است و جالب اینکه برخی کشورهای فقیر که اقتصاد کوچکی دارند درصد بیشتری از تولید ناخالص داخلی خود را صرف آموزش می‌کنند.
به‌دلیل پایین بودن رقم تولید ناخالص داخلی در ایران نسبت به کشورهای توسعه‌یافته، پول کمتری صرف آموزش‌و‌پرورش می‌شود. بر اساس گزارش سازمان‌های بین‌المللی، در سال 2011 این سهم در ایران معادل 1/4 درصد، در سال‌های 2012 و 2013 این سهم رقمی برابر با 3/3 ‌درصد و در سال 2014 این رقم معادل 1/3 ‌درصد بوده است. شوربختانه در سال‌های گذشته روند کاهشی در سهم آموزش‌و‌پرورش از بودجه دولتی و تولید ناخالص داخلی عواقب جبران‌ناپذیری در کاهش کیفیت آموزش کشور در پی داشته است‌.
فرآیند بودجه‌ریزی و تعیین اعتبارات وزارت آموزش‌و‌پرورش در دو دهه گذشته بیانگر آن است که اعتبارات وزارت آموزش‌و‌پرورش از یک روند صعودی واقع‌بینانه و منطقی برخوردار نبوده است. افزایش ناکافی و نامتناسب بودجه آموزش‌و‌پرورش در سال‌های گذشته باعث شده است تا بزرگترین دستگاه اجرایی کشور هر سال از نظر اقتصادی ناتوان‌تر شده و با مشکلات بسیار جدی دست به گریبان باشد.
سهم آموزش‌و‌پرورش از بودجه عمومی کشور در سال ۹۶ کمتر از 10 درصد است. لازم به ذکر است بودجه عمومی دولت بخشی از بودجه کل است که در سال ۹۶، بیست و نه درصد 29% از کل بودجه را تشکیل می‌دهد این بدان معناست که سهم آموزش‌و‌پرورش از کل بودجه کمتر از 3 درصد است که از این مقدار بیش از 98 درصد صرف هزینه‌های جاری و پرداخت حقوق و مزایای پرسنل می‌شود؛ به عبارت دیگر پول چندانی برای هزینه‌کردن در سایر بخش‌ها، تجهیز مدارس و تامین امکانات آموزشی باقی نمی‌ماند، در نتیجه چنین بودجه‌ای افت همیشگی کیفیت آموزشی در ایران و نارضایتی فرهنگیان از وضعیت معیشتی خود قابل پیش‌بینی است.
حال در این شرایط و در آستانه ارایه لایحه بودجه 1397 کل کشور بگفته محمدباقر نوبخت سخنگوی دولت، با توجه به این که پیش‌بینی نرخ تورم برای سال آینده 9 درصد است افزایش حقوق کارکنان دولت و شرکت‌هایی که از بودجه دولتی تبعیت می‌کنند در سال ۱۳۹۷ بیش از نرخ تورم و 10 درصد خواهد بود که 5 درصد از این افزایش حقوق از طریق بودجه خواهد بود و 5 درصد بقیه، از طریق بهره‌وری دستگاه مربوطه و توسط خود دستگاه پرداخت می‌شود که این می‌تواند آموزش‌و‌پرورشی را که با مشکلات مالی سال‌های گذشته روبروست با یک بحران جدی روبرو کند.
بدون تردید نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد به عنوان یک نظام مدیریتی برای ارتقای کارایی و اثربخشی مصرف منابع و اعتبارات سازمانی باید مورد توجه جدی دولت قرار گیرد. روش بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد بر خلاف روش سنتی بودجه‌ریزی، روشی سخت است و اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی باعث کاهش منطقی کسری بودجه دولت خواهد شد. چراکه در بودجه‌ریزی عملیاتی، بودجه دستگاه‌های دولتی بر اساس بودجه سال گذشته آن دستگاه افزایش نمی‌یابد بلکه بین میزان هزینه صرف شده سال جاری در هر وزارتخانه‌ای و بودجه درخواستی برای سال بعد ارتباط مثبت وجود دارد. یکی از مهم‌ترین مزایای استقرار بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را می‌توان ایجاد امکان بررسی میزان عدالت در تخصیص بودجه و اعتبارات دستگاه‌های مختلف دانست.
با این حال باید توجه داشت تغییر بودجه‌ریزی نیز مانند هر تغییری پیامدهای مثبت و منفی خواهد داشت که نیازمند اصلاح تدریجی است. حال سوال و ابهام اساسی این است «آیا امکان شیوه ترکیبی افزایش حقوق برای دستگاهی مانند آموزش‌و‌پرورش با طیف وسیعی از معلمان و فرهنگیان و اعتبارات محدود و سایر هزینه‌ها وجود دارد؟» قطعا برقراری چنین رابطه‌ای برای آموزش‌و‌پرورش بنا به محدودیت‌ها و سایر شرایط، که آن را ناتوان از تامین 5 درصد افزایش از محل اعتبارات دستگاهی برای کارمندان خود می‌کند، می‌تواند پیامدهای ناخوشایندی به دنبال داشته باشد که این امر می‌طلبد تا دولت استثنایی برای برخی دستگاه‌ها قائل شود یا اینکه از رویکرد جدیدی که در پیش گرفته عدول کند.
اکنون که در بودجه‌ریزی عملیاتی سال 97، عملکرد وزارت آموزش‌و‌پرورش در قبال تحقق اهداف سالانه مورد ارزیابی قرار خواهد گرفت، سوال اصلی این است که چه میزان منابع باید به عملکرد بدست آمده تخصیص یابد تا در سال 97 شکاف کسری بودجه آموزش‌و‌پرورش کاهش یابد و اجرای عملیاتی بودجه‌بندی سال 97 چه تاثیری بر بودجه آموزش‌و‌پرورش خواهد داشت؟ آیا بودجه بزرگترین دستگاه اجرایی کشور در سال 97 منطقی‌تر از سال قبل بسته خواهد شد؟